Lagastoð og stjórnsýsla - Noregur


Í Noregi voru sveitarfélög 430 árið 2008 og bjuggu 218 íbúar í því fámennasta en 586 860 í því fjölmennasta, Osló. Hvert sveitarfélag tilheyrir einnig einu af 19 fylkjum. Meðal málaflokka sem fylkisstjórn fer með eru samgöngur, skipulag, æðri menntun, heilsugæsla, menningarmál og byggðaþróun á svæðisvísu. Fylkisstjórn er kosin samhliða sveitarstjórnarkosningum en innan hvers fylkis starfar einnig embætti fylkismanns (áður amtmanns og þar áður sýslumanns) sem er fulltrúi ríkisvaldsins og hefur eftirlit með starfi sveitarfélaga. Hann sér til þess að stefnu ríkisstjórnarinnar sé fylgt eftir og annast umsýslu á svæðisvísu í ýmsum málaflokkum sem heyra undir ríkið. Líkt og hér á landi eru rökræddir í samfélaginu kostir og gallar þess að sameina sveitarfélög. Í Noregi eru um þrjú af hverjum fjórum sveitarfélögum með innan við 10.000 íbúa og miðgildi íbúafjölda er um 4.450. Að sama skapi er flatarmál sveitarfélaga mjög ólíkt, líkt og hér.

Skipulagslög

Í norsku skipulags- og byggingarlögunum (LOV 2008-06-27 nr 71) er sú skylda lögð á hendur ríki, fylki og sveitarfélögum að fyrir liggi uppfærður kortagrunnur vegna þeirra verkefna sem lögin kveða á um og til annarra þarfa opinberra aðila og einkageirans. Sveitarfélögum er heimilt að krefjast þess að skipulagsgögn, t.d. deiliskipulagsgögn frá einkaaðilum, séu afhent á stafrænu formi. (gr. 2-1). Umhverfisráðuneytinu er ennfremur heimilt að gefa út reglugerð um kort og landupplýsingar. Sveitarfélögum er skylt að hafa skrá yfir skipulagsáætlanir (planregister, grein 2-2) þar sem finna má gildandi ákvæði um landnotkun. Lagagreinin heimilar umhverfisráðuneytinu að setja reglugerð um skipulagsgagnagrunn sveitarfélaga og þar undir ákvæði um rafræna skráningu.
Norsku lögin ganga því nokkuð skemmra en þau dönsku í ákvæðum um skyldur til stafrænnar skráningar og vísa útfærslu til reglugerðar enda er ekki um reglugerð að ræða í Danmörku.

Til nánari útfærslu á lagagreinum 2-1 og 2-2 sem lýst var hér fyrir ofan hefur verið sett reglugerð, FOR 2009-06-26 nr 861: Forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften). Þar eru ákvæði um opinberan kortagrunn, mótun stafræns skipulags og skipulagsgagnagrunn.
Ríki og sveitarfélögum ber að hafa samstarf um kortagrunn til notkunar við verkefni sveitarfélaga í skipulags- og byggingarmálum í samræmi við þá gagnahögun sem Statens kartverk tilgreinir. Sveitarfélagið getur ákveðið hvaða kröfur eru gerðar um nákvæmni á mismunandi stöðum.

Samkvæmt 6. grein reglugerðarinnar er sveitarfélögum heimilt að krefjast þess að þeir sem vinna skipulagsáætlanir, umhverfismat áætlana eða leyfisumsóknir leggi fram landupplýsingar þar að lútandi, ef þess er þörf við málsmeðferð, enda séu þá opinberar landupplýsingar ekki nægilega góðar til þess að hægt sé að taka afstöðu.

Í 7. grein er sveitarfélögum heimilað að krefjast þess að skipulagstillögur sé lagðar fram á stafrænu formi enda liggi þá fyrir landupplýsingagrunnur til að vinna tillöguna eftir. Einkaaðilum sem leggja fram skipulagstillögur ber að miða landupplýsingar sínar við opinberan landupplýsingagrunn.

Í greinum 8, 9 og 10 eru ýmis ákvæði um efnistök og framsetningu landnotkunarhluta skipulags, m.a. þessi:
  • Skipulagsáætlun sé sett fram sem uppdráttur, ákvæði og skipulagslýsing. Henni sé úthlutað auðkennisnúmeri sem sé einkvæmt á landsvísu.
  • Skipulagsáætlunin geri grein fyrir lóðréttri lagskiptingu, þ.e. undir yfirborði, á yfirborði, ofan jarðar, á vatnsbotni og í vatnssúlu.
  • Skylt er að nota þá liti og tákn á skipulagsuppdráttum sem tilgreindir eru af yfirvöldum (nasjonal produktspesifikasjon).
  • Nákvæmni skal vera í samræmi við markmið skipulagsins. Gera skal skýran greinarmun á skipulagsupplýsingum og kortagrunni.
  • Gera skal grein fyrir skala, höfuðáttum, hnitakerfi, vörpun, uppruna kortagrunns o.þ.h. Í táknskýringum skal aðgreina upplýsingar með réttaráhrif frá öðrum upplýsingum.
  • Skipulag á stafrænu formi skal innihalda nægar upplýsingar til þess að á grunni þeirra megi teikna einhlítan skipulagsuppdrátt. Tilgreina skal hvert svæði ásamt með markmiðum og öðrum ákvæðum sem um það gilda. Stafrænum gögnum skal hagað í samræmi við staðal yfirvalda (nasjonal produktspesifikasjon).
  • Landnotkunarreitir eiga að fylgja sömu mörkum og tilgreind eru í landeignaskrá.
  • Staðfesta má skipulag annað hvort með áritun á uppdrátt sem prentaður er á endingargóðan skjalapappír eða með stafrænni áritun í samræmi við reglugerð þar um.
  • Við færslu skipulagsáætlunar yfir á stafrænt form er heimilt að aðlaga það að nýjum kortagrunni en engar breytingar má gera að öðru leyti án málsmeðferðar samkvæmt lögum.
Reglugerðin kveður á um stafrænan skipulagsgagnagrunn (12. grein) þar sem vista skal stafrænar skipulagsáætlanir. Með þeim skal færa inn m.a. stöðu áætlunarinnar og mikilvægar dagsetningar. Breytingar skal einnig færa inn. Auk skipulagsáætlana skal færa inn undanþágur og tímabundin ákvæði, skipulagstillögur og athugasemdir sem gerðar eru. Gögnin skulu vera í samræmi við staðla og þannig hagað að úr þeim megi vinna hagtölur. Lýsigögn auðveldi uppflettingu og notkun.

Þeim sveitarfélögum, sem ekki senda inn upplýsingar í stafrænan skipulagsgagnagrunn, er skylt (13. grein) að halda yfirlit yfir gildandi skipulagsáætlanir innan sveitarfélagsins á öllum skipulagsstigum, þar sem fram koma auðkennisnúmer, mikilvægar dagsetningar og skipulagsmörk á uppdrætti. Þar skal einnig færa breytingar, undanþágur, tímabundin ákvæði og skipulagstillögur.

Skylt er að veita öllum aðgang að yfirliti yfir gildandi skipulagsáætlanir á netinu án endurgjalds ásamt kortagrunni. Heimilt er að taka gjald fyrir afhendingu skipulagsgagna, þó ekki ef það er vegna lögbundinnar málsmeðferðar, s.s. athugasemda.

Þótt reglugerðin lýsi fyrirkomulagi stafræns skipulagsgagnagrunns (digitalt planregister) eins og rakið er hér á undan, er sveitarfélögum ekki skylt að fara þá leið heldur geta þau látið nægja að halda skipulagsskrá (planregister med planoversikt). Slík skrá getur verið færð í töflureikni og hún á að vera aðgengileg á vef sveitarfélagsins. Gera má ráð fyrir að þessi skemmriskírn sé ætluð þeim sveitarfélögum sem t.d. vegna fámennis eru illa í stakk búin til að takast á við umfangsmeiri og flóknari skráningu upplýsinga í skipulagsgagnagrunn.

Í viðaukum reglugerðarinnar er að finna aðal- og undirflokka fyrir landnotkunarreiti (viðauki I) og varúðarsvæði (viðauki II).

Gefnar hafa verið út allítarlegar leiðbeiningar um túlkun og framkvæmd ákvæða reglugerðarinnar.

Stjórnsýsla


Málefni sveitarfélaga heyra undir ráðuneyti sveitarfélaga og svæða (Kommunal- og Regionaldepartementet).

Sérstök deild (Avdeling for regional planlegging) í umhverfisráðuneytinu sér um skipulagsmál innan stjórnsýslunnar og annast mótun og miðlun stefnu á landsvísu í skipulagsmálum. 

Statens Kartverk (hliðstæða Landmælinga Íslands) hefur umsjón með stefnu stjórnvalda í korta- og landupplýsingamálum, aflar gagna í landupplýsingagrunn, gefur út kort ofl. Á vegum stofnunarinnar hefur verið þróaður sérstakur gagnastaðall fyrir landupplýsingar, SOSI (Samordnet Opplegg for Stedfestet Informasjon) sem kom fyrst fram árið 1987.

Norsk Ejendomsinformasjon AS er opinbert hlutafélag undir viðskiptaráðuneytinu sem heldur landeignaskrá og veitir aðgang að henni ásamt landupplýsingagrunni frá Statens Kartverk. Félagið kaupir upplýsingar á sínu starfssviði, m.a. frá sveitarfélögum og þróunaraðilum og selur þær aftur m.a. til fasteignasala og aðila í byggingariðnaði. Til þess er notuð sérstök vefgátt, www.infoland.no.

Samræming innan stjórnsýslunnar

Norge Digitalt er umfangsmikið samstarf á sjöunda hundrað aðila innan stjórnsýslu og einkageira, þ.m.t. öll sveitarfélög utan Oslóar, ríkisstofnanir, skólar og einkafyrirtæki. Stofnað var til samstarfsins með sérstakri ákvöðrun ríkisstjórnarinnar árið 2003. Fyrir tilstilli samstarfsins fá aðilar aðgang að landupplýsingagrunni sem mótast í Geovekst samstarfinu (sjá neðar) auk annarra upplýsinga svo sem um vegi, stjórnsýslumörk, örnefni, loftmyndir, landeignir og sjókort. Ennfremur veita ýmsar stofnanir aðgang að landupplýsingum á þeirra verksviði gegnum Norge Digitalt. Fram kemur í ársskýrsu Norge Digitalt fyrir 2009 (bls. 18) að ekki hefur tekist sem skyldi að safna skipulagsupplýsingum á stöðluðu formi, þrátt fyrir viðleitni í nokkur ár og brýna nauðsyn, að mati margra þátttakenda. Megináhersla hefur verið lögð á að almennur landupplýsingagrunnur kæmist í gagnið en nú hafa skipulagsgögn fengið aukið vægi sem einn af þremur meginflokkum landupplýsinga, til hliðar við grunngögn og þemagögn. Unnið er að þróun samstarfs og aðferðafræði við hnitsetningu eldri skipulagsáætlana og lofar góðu það sem þegar er unnið.
Stofnaður hefur verið sérstakur vettvangur innan Norge Digitalt, Plandataforum, þar sem fjallað er um skipulagsgögn, t.d. gagnastöðlun, gæðastýringu, upplýsingaþjónustu, lýsigögn og réttindamál. Samstarfið nær til ríkisins alls varðandi þá þætti sem snúa að samræmdu fyrirkomulagi en samstarf á fylkisvísu snýst meira um innleiðingu, faglega leiðsögn og eftirfylgni.

Geovekst er samstarfsvettvangur sveitarfélaga, vegagerðarinnar, orku- og fjarskiptafyrirtækja, landbúnaðarins og Statens Kartverk. Markmið samstarfsins er að sjá til þess að landupplýsingagrunnur sé fyrir hendi þar sem einn aðili safnar og viðheldur upplýsingum af hverju tagi en margir aðilar geta nýtt upplýsingarnar. Samningur var undirritaður 1992. Í samningnum er m.a. kveðið á um kostnaðarskiptingu með hliðsjón af hagræði og notagildi fyrir aðilana. Árið 2008 höfðu 160 milljónir norskra króna verið lagðar í samstarfið, þar af 110 milljónir í kaup á þjónustu kortagerðarfyrirtækja á einkamarkaði. Afrakstur samstarfsins er samræmdur landupplýsingagrunnur, Felles Kartdatabase (FKB).

Rafræn stjórnsýsla almennt

Árið 2005 var stofnaður sérstakur tæknihópur (Teknologiforum) til að fjalla um tæknilega grunngerð fyrir umsjón og miðlun landupplýsinga. Hópnum er ætlað að útfæra nánar rammaákvörðun um grunngerð landupplýsinga. Markmið og forgangsröðun norsku ríkisstjórnarinnar voru sett fram í þingsályktun (
Stortingsmelding nr. 17) árið 2007. Þessi þingsályktun er hornsteinn þróunar í hagnýtingu upplýsinga- og samskiptatækni og hún er bindandi fyrir stjórnsýslu ríkisins en leiðbeinandi fyrir sveitarfélög.