Tillögur


Reynslan frá Danmörku og Noregi

Það áhugavert að skoða muninn á þeim leiðum sem Danmörk og Noregur hafa valið. Nú er skipulag almennt með líkum hætti í þessum löndum, t.d. hvað varðar skipulagsstig og útfærslu þeirra. Muninn má orða í stuttu máli þannig:
  • Danmörk, með tiltölulega fá og fjölmenn sveitarfélög, leggur þá skyldu á öll sveitarfélög að allt skipulag skuli verða stafrænt. Gera má ráð fyrir að svo burðug sveitarfélög hafi til þess mannafla og þekkingu. Gagnahögun er fremur einföld.
  • Noregur, með fremur mörg og fámenn sveitarfélög, skilgreinir nokkuð flókna gagnhögun en býður upp á skemmri skírn fyrir þau sveitarfélög sem ekki treysta sér til að fara yfir í stafrænt skipulag. Það er því óljóst hvenær umbreytingin nær að fullu fram að ganga.
Það eru líka nokkur lærdómsrík atriði sem eru sameiginleg löndunum tveimur og gefa til kynna að til þess að unnt sé að færa skipulagsgerð yfir á stafrænt form svo vel sé, í þeim skilningi sem settur var fram í upphafi, þurfi eftirfarandi að vera fyrir hendi:
  • Almennur landupplýsingagrunnur til að byggja skipulag á, þar sem saman koma uppfærðar upplýsingar um alla þá þætti sem nauðsynlegir eru, t.d. um staðhætti, náttúrfar, grunnkerfi, verndun og fleira. Nákvæmni grunnsins þarf að vera í samræmi við kröfur skipulags á öllum stigum.
  • Landeignaskrá þar sem eignamörk koma fram með nægjanlegri nákvæmni. Eðlilegt er að mörk landnotkunarreita í skipulagi séu í samræmi við landeignaskrá, þar sem það á við.
  • Staðall um gagnhögun skipulagsupplýsinga ásamt tölvubúnaði til þess að hýsa slík gögn og miðla þeim. Staðallinn þarf að vera sérstaklega útfærður með skipulag í huga og eigindir skilgreindar m.a. út frá réttaráhrifum. 
  • Ákvæði í lögum og reglugerð sem knýja skipulagsyfirvöld til að hafa gögnin á samræmdu formi og skila þeim inn í sameiginlegan grunn, sem einhverjum tilteknum aðila er falið að reka fyrir stjórnsýsluna alla.
  • Breiður samstarfsvettvangur um mótun verklags og innleiðingu þess.
  • Almenn notkun landupplýsingakerfa við skipulagsgerð og þekking á stafrænu skipulagi og fyrirkomulagi þess.
Hér er gert ráð fyrir því að auk ofangreindra atriða verði framþróun fyrir tilstilli INSPIRE áætlunarinnar sem leiði til þess að ýmis atriði varðandi hlutverkaskiptingu, ábyrgð, gæði, aðgengi og samskipti komist í gott horf og gagnist meðferð skipulagsáætlana. Hafa ber þó í huga að þótt INSPIRE áætlunin sé afar gagnleg og nauðsynleg, felur hún ekki nema að hluta í sér úrbætur á þeim vanbúnaði sem hér hefur verið lýst varðandi skipulagsáætlanir. Fleira þarf að koma til, sbr. tillögur sem settar eru fram hér fyrir neðan.

Þótt ýmislegt vanti upp á að við höfum haldið í við þróunina í nágrannalöndunum njótum við þess á móti að geta lært af reynslu þeirra og stytt okkur leið að heppilegu fyrirkomulagi. Þannig ætti okkur að takast að innleiða stafrænt skipulag hraðar og ódýrar með því að sigla í kjölfar nágrannanna. Það verður þó því aðeins að skýr og sameiginleg sýn myndist um framtíðarfyrirkomulag hjá öllum þeim sem næst þessum málaflokki standa.

Tillögur

Hér fyrir ofan eru nefnd sex atriði sem þurfa að vera fyrir hendi til þess að hægt sé að koma stafrænu skipulag í gott horf. Líta má á þessi atriði sem sex vígstöðvar og að stríðinu sé lokið þegar sigur er unninn á þeim öllum. Röð atriðanna hér fyrir neðan segir ekki til um mikilvægi eða forgangsröð.

Almennur landupplýsingagrunnur

Það er afar sérkennilegt og óvenjulegt hvernig Alþingi hefur kosið að búa um hnútana varðandi landupplýsingagrunn. Í nágrannalöndunum er slíkur grunnur talinn vera einn burðarásinn í upplýsingagrunni stjórnsýslunnar og hann talinn vera ein af forsendum þess að stjórnsýslan geti fjallað um réttindi og skyldur borgaranna á faglegan og skilvirkan hátt. Erlend lög leggja þá skyldu á herðar ríki og sveitarfélögum að vinna saman að því að slíkur grunnur verði til, gagngert vegna verkefna stjórnsýslunnar en einnig vegna þarfa annarra aðila. Krafist er mikillar nákvæmni, enda hefur tækni nútímans fært borgurunum, jafnt sem opinberum aðilum, tól í hendur til þess að skilgreina ítök og ráðstafa hlutum með landfræðilegri skírskotun upp á metra eða jafnvel sentímetra. Hafa verður í huga að landupplýsingagrunnur hefur í þessu tilfelli ekki það meginhlutverk að vera upplýsingalind fyrir kortagerð heldur það að tilgreina á einhlítan hátt hvert landfræðilegt umfang stjórnvaldsákvarðana er og þá í samhengi við staðhætti. Þótt einkaaðilar geti á eigin forsendum útbúið og selt góð landfræðileg gögn til ýmissa nota er afar langsótt að ímynda sér að gögn sem þannig er háttað um geti haft það grunnhlutverk í stjórnsýslunni sem hér hefur verið lýst. Landupplýsingagrunnur er að þessu leyti hliðstæður þjóðskrá.

Tillaga:
Nauðsynlegar lagabreytingar verði gerðar til þess að tryggja stjórnsýslunni, bæði hjá ríki og sveitarfélögum, aðgang að nákvæmum og ítarlegum landupplýsingagrunni vegna þeirra verkefna sem opinberum aðilum er falið að vinna og mörg hver hafa áhrif á réttindi og skyldur. Eðlilegast er að Landmælingar Íslands hafi umsjón með slíkum landupplýsingagrunni. Tryggja þarf fjármagn til þess að koma megi fyrirliggjandi landupplýsingum, t.d. IS 50V, í það ástand að þær fullnægi kröfum stjórnsýslunnar í öllum verkefnum.

Landeignaskrá

Um landeignaskrá gildir að mörgu leyti það sama og um stafrænt skipulag, þ.e. að upplýsingar um landeignir eru ákvarðandi um réttindi og skyldur. Landeignaskrá þarf að byggja á góðum heimildum og skýru verklagi og heppilegast er að stafrænt skipulag byggist bæði á landupplýsingagrunni og landeignaskrá, því þegar mörk skipulagssvæða eiga að fylgja landeigna- og stjórnsýslumörkum er eðlilegt að samræmis sé gætt. Það sem stendur landeignaskrá helst fyrir þrifum er ósamræmi í verklagi þeirra sem um landeignir fjalla og þar með er erfitt að henda reiður á hnitum og nákvæmni þeirra. Eitt brýnasta framfaramálið á þessum vettvangi er löggilding þeirra sem hnitsetja lóðir, til þess að tryggja samræmd vinnubrögð og gæði upplýsinganna.

Tillaga:
Reynt verði að hraða eins og kostur er, t.d. með sérstöku átaki, samræmdri hnitsetningu lóða, landa, þjóðlendumarka og annarra eignamarka sem máli skipta við skipulagningu landsins. Gæði hnitsetningar verði tryggð með löggildingu fagaðila.

Staðall um gagnahögun

Ekki þarf að fara mörgum orðum um það hagræði sem hlýst af stöðlun og þá ekki síst þegar upplýsingar og samskipti eru annars vegar. Hjá Dönum og Norðmönnum liggja fyrir áhugaverð fordæmi um staðlaða högun skipulagsupplýsinga og sjálfsagt má læra af fleiri þjóðum í þessum efnum. Eins og fyrr var getið er danski staðallinn töluvert einfaldari en sá norski þrátt fyrir að dönsku sveitarfélögin séu stærri og faglega betur undir það búin að vinna skipulagsupplýsingar samkvæmt staðlinum. Áhugavert er að velta því fyrir sér hvaða flækjustig er hæfilegt. Almennt býður aukin sundurgreining gagnanna upp á fjölbreyttari not og þar með aukna gagnsemi en slíkt þarf að meta með hliðsjón af fyrirhöfn og kostnaði sem sundurgreiningunni fylgir. Þó er rétt að hafa í huga að í íslensku samhengi er sennilega stærra skref frá gögnum á núverandi formi (CAD) yfir á stafrænt fitjuform (GIS) skv. staðli heldur en milli mismunandi flækjustiga staðalsins. Fyrir liggur fitjuskrá fyrir flokkun landfræðilegra upplýsinga í ÍST 120 og þar er góður grunnur að byggja á þótt þeir fitjuflokkar sem þar eru ætlaðir fyrir skipulagsupplýsingar krefjist nánari útfærslu. Hafa ber í huga að þeir staðlar sem danir og norðmenn hafa þróað eru á vegum stjórnsýslunnar og mótaðir af henni í samráði við hagsmunaaðila en ekki á vegum staðlaráða landanna. 
Þegar allar skipulagsáætlanir eru komnar á staðlað fitjuform með réttum grannfræðireglum og með traust bakland í ákvæðum skipulagsreglugerðar má segja að björninn sé unninn því eftirleikurinn, sem snýr að hýsingu og miðlun gagnanna, er tiltölulega viðráðanlegt úrlausnarefni.
Taka þarf afstöðu til þess hvort boðið skal upp á frumstæðari innlögn skipulagsgagna, líkt og Norðmenn gera. Búast má við að einkum fámennari sveitarfélög myndu nýta sér þann kost en afleiðingarnar yrðu þær að upplýsingar um landnotkun á stórum svæðum yrðu ekki tiltækar til ýmissa nota í landupplýsingakerfum og óvíst hvenær það yrði. Þar sem flest sveitarfélög nýta sér aðkeypta þjónustu fagfólks við gerð skipulagsáætlana ætti ekki að vefjast fyrir þeim að skila upplýsingum á stöðluðu formi, enda sé leitast við að halda því einföldu. 

Tillaga:
Fundið verði hæfilegt og sem einfaldast niðurbrot skipulagsupplýsinga og það útfært nánar í fitjuskrá. Hugsanlegt er að slíkan staðal megi fella að hluta eða öllu leyti inn í ÍST 120. Gæta þarf samræmis við gagnastöðlun sem fram fer nágrannalöndunum, t.d. á vegum INSPIRE. Setja þarf ákvæði í reglugerð um að allar nýjar skipulagsáætlanir frá tilteknum degi, og jafnvel eitthvað aftur í tímann, skuli fylgja staðlinum. Grannfræðireglur þurfa að koma fram í staðlinum. 
Æskilegt er að þetta skref verði stigið sem allra fyrst því gagnaformið er brúin yfir í framtíðina. Ekki þarf að bíða eftir landupplýsingagrunni og landeignaskrá, sbr. tillögur hér fyrir ofan, því tiltaka má þá ónákvæmni sem hnitsetning fitjanna er undirorpin og gildir það þá sem eðlilegur fyrirvari. Nákvæmni má bæta síðar þegar nauðsynlegir grunnar eru orðnir tiltækir. Þá er einnig brýnt að móta a.m.k. megindrætti staðalsins áður en lokið er við nýja skipulagsreglugerð til þess að tryggja samræmi þar á milli.

Ákvæði í lögum og reglugerð

Eins og fram hefur komið eru nýju íslensku skipulagslögin ekki jafn afgerandi um stafrænt skipulag og þau dönsku og norsku. Telja verður nauðsynlegt að skyldur aðila til að sinna mikilvægum hlutverkum séu skilgreindar með ótvíræðum hætti í lögum og reglugerðum, til þess að tryggja framgang. Lagastoð þarf fyrir eftirfarandi atriðum sérstaklega:
  • Að skylda ríki (landsskipulag) og sveitarfélög (önnur skipulagsstig) til þess að útbúa gögn um gildandi skipulag og skipulagstillögur á stöðluðu formi, sem framkvæmdavaldinu er falið að tilgreina nánar í reglugerð og með vísun í staðal.
  • Að skylda ríki og sveitarfélög til þess að leggja gögn á stöðluðu formi inn í sameiginlegan gagnagrunn sem framkvæmdavaldinu er falið að tilgreina nánar.
  • Að skylda ríki og sveitarfélög til samstarfs um almennan landupplýsingagrunn sem uppfyllir þarfir stjórnsýslunnar. 
  • Að byggja staðfestingu skipulags á upplýsingum á stöðluðu gagnaformi fremur en tiltekinni birtingarmynd þeirra á uppdrætti.
Tillaga:
Skoðað verði hvort og þá hvaða breytinga er þörf á nýsamþykktum lögum og reglugerð mótuð með ofangreind atriði í huga.

Breiður samstarfsvettvangur

Breytingar á verklagi við mótun, málsmeðferð og staðfestingu skipulags snertir fjölmarga aðila og það er nauðsynlegt að þessir aðilar skilji hvað í breytingunni felst og ávinninginn sem af henni hlýst. Jafnframt er mikilvægt að nýta reynslu og þekkingu þessara aðila þegar kemur að því að útfæra fyrirkomulag og innleiða breytingar.

Tillaga:
Hugmyndir um breytingar á verklagi verði kynntar fyrir helstu hagsmunaaðilum, t.d. sveitarfélögum og sambandi þeirra, umsagnaraðilum og ráðgjöfum. Jafnframt verði þessum aðilum boðið að eiga fulltrúa í samstarfsvettvangi sem fylgist með útfærslu og áætlunum og hefur áhrif þar á. Leggja þarf ríka áherslu á að fulltrúar tengist vel umbjóðendum sínum, kynni þeim hugmyndir og afli álits þeirra.

Almenn notkun landupplýsingakerfa við skipulagsgerð

Á Íslandi háttar þannig til, sbr. skýrslu frá 2009 landupplýsingar sveitarfélaga, að skipulagsuppdrættir eru víðast hvar unnir í teiknikerfum, enda eru þau vel nothæf til þess að útbúa uppdrætti með því útliti sem skipulagsreglugerðin krefst. Högun gagnanna innan teiknikerfisins bak við þetta útlit getur hins vegar verið með allra handa fyrirkomulagi enda hafa engar línur verið lagðar af opinberum aðilum í þeim efnum, t.d. hvað varðar landnotkunarreiti skipulags. Nokkuð mun þó um að stuðst sé við staðla, t.d. ISO 13567. Teiknikerfi (CAD) og landupplýsingakerfi (GIS) hafa að mörgu leyti ólíka eiginleika:
  • Í teiknikerfi raðast línur, punktar og flákar í lög sem segja til um hlutverk þeirra, eiginleika og birtingarmynd, með því að hvert lag er nafngreint og látið birtast á einhvern tiltekinn hátt. Áhersla er á sveigjanleika í myndrænni framsetningu og auðvelt að ná réttri birtingarmynd án ögunar í fyrirkomulagi gagnanna. Sem dæmi má nefna að reitur getur afmarkast af stökum línum sem ekki eru nauðsynlega allar í sama laginu.
  • Í landupplýsingakerfi er áhersla á fyrirkomulag gagnanna í fitjum og skilgreiningu þeirra, þar sem hverri fitju fylgja eins margar eigindir og þurfa þykir og bitingarmynd fitjanna ræðst venjulega af tilteknum eigindum. Auðvelt er að flytja fitjur milli kerfa með öllum eigindum og tengja fitjutöflur við önnur gögn sem auka við upplýsingar um fitjurnar. Agi í fyrirkomulagi gagnanna er eðlilegur og stýring á útliti miðast við þarfir uppdrátta og kortagerðar.
Rétt er að taka fram að mörg teiknikerfi bjóða upp á viðbætur sem gera þau í raun að landupplýsingakerfum.
Segja má að um leið og krafist verður staðlaðrar gagnahögunar fyrir skipulagsupplýsingar á fitjuformi, t.d. í samræmi við nánar útfærðan staðal ÍST 120 eins og hér er lagt til, muni notkun teiknikerfa í skipulagi leggjast sjálfkrafa af.
Sjálfsagt er að gera hagsmunaaðilum, t.d. sveitarfélögum, grein fyrir þessum afleiðingum nýs fyrirkomulags til þess að þau geti búið sig undir þær.

Tillaga:
Sveitarfélögum og öðrum hagsmunaaðilum verði með góðu kynningarstarfi gerð grein fyrir breytingum, einkum á hugbúnaði og fagþekkingu, sem þau þurfa að undirbúa sig fyrir.

Forgangsröðun

Þótt allar ofangreindar tillögur feli í sér nauðsynleg skref eru þau eðlilega misjafnlega brýn eins og staðan er þegar þetta er ritað. Þar sem ný skipulagsreglugerð er í smíðum er nauðsynlegt að færa inn í hana ákvæði sem hrinda af stað framþróun og leggja grunn að betra ástandi. Hugsanlegt er að breyta þurfi lögum til þess að áhrifamáttur reglugerðarákvæða verði nægur. Reglugerðarákvæði þurfa að vera í samræmi við það hlutverk sem staðli á borð við ÍST 120 er ætlað í þessu samhengi og opin fyrir niðurstöðum frekari mótunar í samstarfi helstu aðila sem málið varðar. Þessi atriði þurfa því nokkurn forgang.
Ljóst er að þótt tekið verði hraustlega á, muni fullkomin landeignaskrá og landupplýsingagrunnur sem dugar öllum skipulagsstigum ekki verða að veruleika á allra næstu misserum. Nýtt fyrirkomulag verður því að komast á þótt þessi grunngögn séu að nokkru leyti ófullkomin. Það dregur þó ekki úr mikilvægi þess að ráðst í úrbætur á þessum sviðum sem allra fyrst því ástandið verður ekki gott fyrr en að þeim loknum.
Þar sem ný reglugerð er eðlilega borin undir fjölda hagsmunaaðila er tilvalið að láta slíkt samráð verða upphaf samstarfsvettvangs um frekari mótun á þessu sviði. Notkun landupplýsingakerfa við skipulagsgerð mun breiðast út af sjálfu sér ef krafa um slíkt er nægilega skýr í reglugerð enda séu breytingar og nýjar kröfur kynntar vel fyrir hagsmunaaðilum.